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依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，而立法建设是全面落实依法治国的前提和基础。党的二十大报告以“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”对依法治国进行了全面部署。党的二十届三中全会明确提出，“法治是中国式现代化的重要保障”“深化立法领域改革，深入推进依法行政”。探讨和分析华北人民政府时期的董必武立法建设和立法思想，对于推进新时代的立法改革具有重要的理论和现实意义。
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董必武同志生前工作照片。资料图片
华北人民政府是存续于解放战争后期、中华人民共和国诞生前期的全国性联合政府，其存续时间是从1948年9月到1949年10月。历史虽短，却为新中国成立后的法治建设工作奠定了基础。董必武是中国共产党的模范领导者，是“延安五老”之一，也是马克思主义法学家。在华北人民政府存续期间董必武任主席，直接领导了政府各部门、各方面的工作，在建立健全法制和依法执政方面做出了突出贡献。本文主要对董必武在华北人民政府时期的立法建设进行分析和探讨。
支援前线、发展生产的立法需要
1948年5月，中共中央将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并为华北解放区。华北解放区地处东北、西北、华东、中原各兄弟解放区的中间，又是经过十四年抗战和两年人民解放战争的老根据地，“人民大众具有相当高度的政治觉悟”，这种有利的内部条件和外部条件，“遂造成了华北解放区相对的和平安定，而又能够比较有计划地进行各种建设工作的环境”。几个月后，华北人民政府成立，下辖河北、山西、平原、察哈尔、绥远五省及北平、天津两市。既要集中全区力量支援前线，又要继续稳定解放区的社会秩序，为新中国的成立做好准备，这是华北人民政府面临的严峻挑战。
支援前线作战仍然是首要任务。华北人民政府成立伊始，作为政府主席的董必武就在《关于华北人民政府成立以来工作概况的报告》中强调，首先要把“继续动员全区人力物力财力，使之更有计划、有效率地支援前线”作为中心任务。副主席蓝公武在华北临时人民代表大会所致闭幕词中也谈到：“支前是第一个任务，其他一切任务都要围绕着这个任务去作，政府应该把全华北所有一切人力、物力组织起来，完成这个最主要的任务。”战场上的突飞猛进与人民群众的支前运动密不可分。继续消灭国民党反动派残留在华北的军事力量，继续全力支援前线，继续配合人民解放军向国民党反动派发动进攻，继续动员农民保田参战，是当务之急。
生产建设与支援前线是相辅相成的。革命战争消耗巨大，为了保障供给，必须发展生产。华北人民政府成立前后，虽然解放战争还在大规模地进行，但就华北解放区而言，工作重心已逐步转向地方建设。因为支援前线，“必须从事建设，发展生产，使工农业生产提高一寸”。建设华北解放区，需要统一集中，需要有计划性，需要正规化，比如经济工作应该根据详细调查，精密计算，拟定较长期的计划，整理公营事业，领导和团结私人工商业，增加生产，行政、教育、司法等也要逐渐走向正规化、制度化。但晋冀鲁豫和晋察冀两个革命老区之间无论是政治、经济还是法制、文化等各方面的制度和政策都存在着很大的不同，情况非常复杂，致使华北人民政府成立之初面临着诸多困难。比如说，在财政方面，过去由于各解放区的封锁，货币不流通，商品不畅，影响了经济的恢复与发展。金融、财政、贸易、货币要统一，生产也要统一，还必须有统一的机构，这些都要求有统一的法令规章制度。所以，“如何调整机构，建立统一的制度，把工作逐步走向正轨，成为迫切需要解决的问题”。
废旧立新，“着手建立正规法治”
1948年9月26日，华北人民政府正式成立。此前在9月20日的华北人民政府委员会第一次会议上当选为主席的董必武在就职典礼上强调指出：“这个政府是由游击式过渡到正规式的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。”
实际上，建立正规制度的工作在此之前就已经做着准备。8月11日，董必武主持召开临时人民代表大会主席团第三次会议，通过了《华北人民政府组织大纲》《华北人民解放区施政方针》以及《农业税则》等各审查委员会名单。董必武提出“要抓紧时间，深入讨论”。其后在董必武的主持下，讨论并通过了“华北人民政府各部、会、院、行、厅、局组织章程草案”及各部、会、院、厅、局的负责人选，听取了“工商金融条例”“农业税暂行条例”“战时邮件检查条例”等各审查委员会报告的审查意见。一些法律法规的草拟和审查工作已经在有条不紊地进行。
当然，要建立新的制度，还必然要扫除障碍，粉碎旧法律。10月16日，董必武在人民政权研究会上作了《论新民主主义政权问题》的报告。他指出：共产党人“要把妨碍经济、政治发展的旧的制度推翻，建立新的、人不压迫人、人不剥削人的政治经济制度”“建立新的政权，自然要创立新的法律、法令、规章制度。一定要建立新的，否则就是无政府主义”。其决心之大，可见一斑。1949年1月4日，董必武和三位副主席联名颁布取缔反动会道门的通令及具体办法。3月31日，董必武签署华北人民政府训令《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》。
在董必武的领导和主持下，华北人民政府的立法工作边破边立，全方位地展开。
在刑事立法方面，除了1948年10月发布的《关于处理死刑案件应该注意的事项通令》，12月又颁布了《关于复核死刑案件的通令》和《关于统一各行署司法机构名称及审级的通令》。1949年3月发布《为确定刑事复核制度的通令》。以上法令对政府各级审判机关职责划分、对各地所判处的有期徒刑等案件的呈报以及复核等制度作出了统一规定。
财经方面，制定了一系列关于经济统一的法令法规。1948年4月27日，董必武与三位副主席联名颁布《华北区金银管理暂行办法》和《华北区私营银钱业管理暂行办法》，以稳定金融，安定人民生活，保护人民财产，防止走私倒买金银。此后，还颁布了《华北区商标注册暂行办法》《华北人民政府金库条例》《中共中央华北局关于外贸工作人员守则的规定》《华北区区外汇兑暂行办法》等几十项法令法规，几乎涉及了财经工作的方方面面。这些制度法令对当时促进经济发展、规范财经制度、调节各方关系、加强政府的宏观调控起到了推动作用。
在社会治安方面，1949年1月发布的《解散所有会门道门封建迷信组织的布告》，号召全国各地取缔反动会道门组织，拯救那些误入黑恶组织的会员群众，并保护一般群众免遭祸害，而且规定在执行时本着治病救人的方针，用说服劝告的方法贯彻。2月25日颁布《关于调解民间纠纷的决定》，明确了调解的组织形式、调解的范围和调解的依据等。在1949年6月和7月，又颁布了《华北人民政府卫生部管理细菌学免疫学制品暂行规则》和《华北区禁烟禁毒暂行办法》等。
除此之外，在文化教育方面，华北人民政府也颁布了许多法令，做出了许多决定。比如，关于普通中学和师范学校的办学方针，关于南开、北大、清华、北洋、师大等校院系调整，关于成立农业大学等。这些立法为文化教育的调整和发展规划了方向。
总之，华北人民政府在董必武的主持下，颁布了各种“方针”“法令”“法规”“大纲”“通令”“训令”“通则”“细则”“规则”“条例”“办法”等200余条，涉及政权建立、机构设置、民主选举、交通运输、贸易税收、财政金融、农田水利、科技文化、教育卫生等各个方面。全方位地建纲立制，全方位的制度建设以及制度的高度统一，对华北解放区各方面的工作都起到了很大的促进作用。
董必武的立法思想：“立人民的法典”
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图为董必武同志旧居。资料图片
董必武是一位知识渊博、功底深厚、经验丰富的法学家。他不仅长期从事法治建设的实际工作，而且在法学理论上有很深的造诣，非常注重以马克思主义为指导密切结合我国国情。他认为：“必须创立人民的法典，建立与健全新民主主义的司法制度”。立法为民，人民至上，这是董必武立法思想的核心，也是董必武立法思想的基本原则。在华北人民政府时期主要表现在以下几个方面：
（一）坚持党的领导
坚持党的领导是百年来中国法治建设的首要经验。在中国共产党的领导下开展立法工作，这是最基本的政治原则，任何时候都不能动摇。董必武指出，“党是我们国家的领导核心，我们的一切工作都是在党的领导下进行的”。各级党委必须重视法制工作，定期讨论和检查，以确保工作顺利进行。
董必武提出，我们坚持党的领导地位，必须团结一切可以团结的力量，其中包括一切爱国民主人士。对于如何坚持党的领导，如何团结民主人士，董必武指出，要以“马克思主义、毛泽东思想和党的政策为尺度，去考虑他们的意见”，“一定要有团结、有批评与斗争”。
在立法和司法的实践过程中，董必武对党政关系的认识也是先进的。他指出，坚持党的领导，并不是说党直接管理司法实务或者介入审判，而是党对政法工作有统一领导权。
而当工作重心又将面临从农村到城市的转变时，要规范政府运行，依法行政，就必须建立政府与党委工作明确分开又联系的制度，必须处理好党政关系。华北局《关于政权、财经、教育等方针政策的报告》指出，如果党政不分或分得不明确，会使“许多应由政府解决的问题却是习惯性地完全拿到党内解决”，“以致政府形同虚设，不像一个联合政府”。董必武在工作中坚持理论联系实际，善于把党的政策与法律规定有机地结合起来，使法律条文更好地体现党的政策。他主张，在立法、司法和执法中，要严格区分党的政策和国家法律的界限，严格遵守党的纪律，对于这一问题，必须从思想上搞通、政治上解决、制度上规定。华北人民政府在董必武的领导下，逐渐健全各级党委机制，厘清各级党委和政府的关系，在保证党对重大问题的绝对领导权的前提下，保证政府独立履行行政权力。
（二）坚持有法可依
董必武认为，没有法制就不能成为一个现代国家，法制是治国之良策。建立新的政权，首先应该立法建制，促进经济建设的恢复与发展，保障人民民主。如果没有法律、法令、规章制度，新的秩序难以为继。董必武甚至强调“恶法胜于无法”，他认为：“我们的法虽然一时还不可能尽善尽美，但总比无法要好。我说‘恶法’，是指我们初创，一时还不完备的法。”
董必武非常重视法律、法规、法令在新的政权建设过程中所发挥的重要作用。董必武曾指出，要学习马列主义和毛泽东思想的社会观与法律观，共同努力建设新法律的完整体系。他强调：“目前我们虽无完备的法典，但解放区已有很多单行条例、纲领、命令、法律大纲、决议等提供我们研究学习。”他希望解放区的广大干部必须转变轻视法律的观念，尽快制定各项法律规章制度，依法为人民服务。
董必武对华北人民政府的立法工作充满了信心，并且有序地部署推进。董必武在《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》训令中指出：人民法律已有解放区人民长期统治经验，有的已经研究好，有的正在拟造。司法机关办案要按照规定办理，没有规定则按照新民主主义政策办理。完善立法，健全法律规章制度，做到有法可依，是华北人民政府立法工作的目标，也是华北人民政府完成新民主主义任务的前提和基础。
（三）坚持人民至上
人民至上是中国共产党一切工作的根本原则，那就是一切以人民为中心，这也是毛泽东、董必武等老一辈无产阶级革命家的共识。董必武就职伊始就强调：“我们是人民选举出来的，我们要向人民负责。”
“立法为民”是董必武司法思想的核心，也是董必武立法思想的基本出发点。董必武早在中央苏区和陕甘宁边区就在进行人民司法的实践和探索。1946年12月1日，朱德60岁生日时，董必武和朱德之间曾以诗互赠，其中有“甘为民仆耻为官”“只见公仆不见官”两诗句，这正是延安时期党的领导干部践行全心全意为人民服务精神的真实写照，体现了中国共产党人清正廉洁的高尚品质，对于中国共产党“为谁做官、怎样做官”这个重要问题也做了深刻解答。甘做人民公仆，做公仆不为官，与群众打成一片，才能得到人民的拥护和支持。
华北人民政府时期，董必武人民至上、立法为民的思想和理念得到进一步丰富和发展。董必武指出，新的政权一旦确立，就要按照新的法律法规办事，而新的法律法规要根据无产阶级和劳动人民的意志和利益来拟定。董必武深知，只有把政府的权力建立在人民群众的信任基础上，才能得到人民群众的拥护和支持。一个好的政府，就是为千万百姓谋福利的政府，是人民群众信任政府并愿意接受政府管理的政府。“为民”，为人民，是人民司法的力量之源和最终目的。
立法创制，为新中国的法治建设奠定了基础
华北人民政府被誉为“共和国法治启程的地方”，它实现了中国共产党建立的全国性人民政权从游击式向正规形式的过渡。在其短暂的存续时间内，华北人民政府的立法建设，为政府各项工作的开展提供了行为准则和法律依据，也为中华人民共和国成立后的立法工作和司法建设奠定了坚实的基础。
（一）“由游击式过渡到正规式的政府”
华北人民政府自成立之日起就肩负着为新中国新社会建章立制的历史使命。董必武针对两区所暴露出来的社会混乱、贪污腐败、滥用职权等种种问题，提出了一系列改正措施，颁布各种法令法规，建立完善法制体系建设，设立监察和监督机构，使其趋于规范化、制度化、完整化和科学化。华北人民政府的立法创制，对新中国的法治建设具有奠基意义。
董必武非常重视立法工作和法律体系的完善，他深知推翻政府靠枪杆子，而管理政府要靠法制。这种清醒的认识和理性的规划，为政府成立之后的管理提供了基本思维。他强调，正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式光讲良心和记忆会把事情办坏的。他签署的《华北人民政府办事通则》以及《坚持工作报告制度和月结报告制度》，规范了政府工作人员的办公制度，严格了会议与请示报告制度以及干部定期考核等制度。同时规范公职人员行为、预防职务犯罪，对违法和失职人员依法依规进行查处，整顿政风，为建立廉洁高效的政府运行机制而努力。后来华北局又作出了《关于检查官僚主义作风及堕落腐化思想的指示》，旨在对广大党员干部进行了深入的宣传教育，遏制官僚主义作风，防止腐化堕落，让全党都能自觉地自我约束，经常自我反省，避免官僚主义的滋生、蔓延和恶化。
华北人民政府颁布的各项关于法制、工业、农业、财政、税收、商业、贸易等各项法律法规，各项管理体制，对于完成一个正规的政权建设，对于建立一个正规的行政和法律体系，具有非常重大的历史意义。董必武指出，华北人民政府过去具有中央与地方双重性的功能，“如果中央人民政府成立，华北人民政府代理的一部分中央政府职权，将自然而然地交给中央”。董必武在同周恩来、刘少奇等人谈话时曾指出：“对此，华北人民政府早就有所准备。”华北人民政府时期的许多文本成为新中国各项体制的蓝本，对新中国成立后的社会主义建设事业产生了极为深远的影响。而且从政府机构发展方面看，华北人民政府是中央人民政府的雏形，华北临时代表大会是全国人民代表大会的蓝本，华北人民政府为加强行政监督所创设的人民监察机构是建国后“最高人民检察署”的模板，如此等等，不胜枚举。
（二）实现从全面立法到“依法行政”的不断推进
华北人民政府的立法工作可以说是“建立的是一个堪称全能型的以政府为主导的立法体制”，虽说法律初创，尚不完备，在细节上还有粗糙之处，但很好地完成了支援前线和巩固政权的任务。更为重要的是，完成了为新中国法制建设摸索经验的任务，为后来中央政府的法律制度建构起框架基础，也为其践行法治、依法行政奠定了“有法可依”的基础。
在华北人民政府成立时董必武明确指出，政府和司法机关都应依法办事。《华北人民政府施政方针》也规定，华北人民政府内设立人民监察机关，以检查、检举并处分政府机关和公务人员的贪污腐化、违法失职，防止和反对脱离群众的官僚主义作风。董必武强调违法必究，要“讲手续，要正规化起来。手续很要紧”。他反对一切不依法办事的违法行为，要求一律追究犯法者的法律责任。为使政府真正走向正规，还颁布了《华北人民政府办事通则》以规范政府和公务人员行为，建立起办公制度、会议制度和报告制度等，以整顿政府机构，提高行政效率。
董必武是中国共产党主要领导人中系统接受法学教育，并且一生致力于法治活动的法学家。在主持华北人民政府工作时期，董必武领导华北人民政府在立法建设方面颁布实施的涉及全方位建设的法律、法令、法规，其立法机关人民代表大会制度，其有法可依、依法行政和人民至上的法治建设的思想等，促进了司法工作的正规化、制度化和科学化，为新中国成立后的法制建设奠定了坚实的基础。笔者认为，在新形势下，学习领悟董必武这一时期的立法思想和实践探索，能够更好地推动中国特色社会主义法治理论的发展与完善，对于如何进一步加强科学立法、民主立法、依法立法的中国特色社会主义法治建设，推进法治中国进程，仍有着重要的理论价值和现实的指导意义。
来源：人民法院报·5版
作者：刘子穆 姬丽萍（作者单位：华中师范大学法学院；南开大学马克思主义学院）
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新媒体编辑：段茜茜
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